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環(huán)境監(jiān)測社會化之“路漫漫”：總資產高于10億的大型監(jiān)測企業(yè)僅占10%
[導讀] 目前整個監(jiān)測行業(yè)多以小型企業(yè)為主，大型偏少。根據中國環(huán)境保護產業(yè)協會環(huán)境監(jiān)測儀器專業(yè)委員會的統(tǒng)計，2013年國內總資產低于1億元的監(jiān)測企業(yè)數量占總量的比重高達65%，總資產高于10億元的大型企業(yè)僅有7家，占比僅為10%。
近年來，一些地區(qū)以試點等形式，嘗試將部分環(huán)境監(jiān)測項目委托給社會化環(huán)境監(jiān)測機構，通過引入社會市場力量以緩解環(huán)境監(jiān)測業(yè)務的供需矛盾，這是積極探索環(huán)境保護新模式、建設先進環(huán)境監(jiān)測體系的必然要求。但是就目前而言，我國的環(huán)境監(jiān)測社會化依舊有諸多問題亟待解決。
當前，隨著我國經濟社會的高速發(fā)展，公眾對環(huán)境問題的關注、對環(huán)境信息的訴求逐漸提高。與此同時，相關環(huán)境決策的民主化進程加快，環(huán)境管理透明度增加，政府與公眾對環(huán)境監(jiān)測信息的要求也越來越高，由此帶來的環(huán)境質量與污染源的監(jiān)測任務日益增加。然而，繁重的監(jiān)測任務使得政府的環(huán)境監(jiān)測部門超負荷運轉，現有的環(huán)境監(jiān)測能力供給難以滿足民眾和環(huán)境管理不斷增加的監(jiān)測需求。近年來，一些地區(qū)以試點等形式，嘗試將部分環(huán)境監(jiān)測項目委托給社會化環(huán)境監(jiān)測機構，通過引入社會市場力量以緩解環(huán)境監(jiān)測業(yè)務的供需矛盾，這是積極探索環(huán)境保護新模式、建設先進環(huán)境監(jiān)測體系的必然要求。
我國的環(huán)境監(jiān)測社會化得到了一定程度的發(fā)展，部分省市開始引入一些有監(jiān)測能力的社會化監(jiān)測企業(yè)承擔監(jiān)測工作，并取得了一定成效。2008年，長沙市環(huán)保局對機動車尾氣檢測實行了社會化運營改革，委托專業(yè)公司作為第三方運營試點公司對機動車尾氣進行檢測;2010年，北京市環(huán)保局對申請監(jiān)測任務社會化環(huán)境監(jiān)測機構進行了能力認定;2011年，山東省環(huán)保廳在全省范圍內開展建設項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測社會化試點工作。雖然一些地區(qū)對于環(huán)境監(jiān)測社會化制度做出了積極的探索，但總體而言，我國的環(huán)境監(jiān)測社會化還存在著一些問題，制約著社會化監(jiān)測機構的進一步健康發(fā)展。
當前我國環(huán)境監(jiān)測社會化“弱”在哪?
缺乏強有力的行政許可和行政監(jiān)管，難以做到有法可依
針對社會化環(huán)境監(jiān)測機構的管理，北京、山西、四川、江蘇、云南等地紛紛出臺了有關能力認定的管理辦法，這有助于提升社會化機構的業(yè)務水平。譬如，2009年北京市環(huán)保局制定了《北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機構能力認定管理辦法(試行)》，針對環(huán)境保護行政主管部門直屬環(huán)境監(jiān)測機構以外的、從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務的社會化監(jiān)測機構的能力認證過程進行了規(guī)范。雖然辦法中對各種與能力認定有關的事項進行了規(guī)定，如要求申請單位獲得《中國合格評定國家認可委員會實驗室認可證書》(CNAS)或國家、北京市《資質認定計量認證證書》(CMA)之后，才具有申請的資格。然而，由于該辦法出臺時并沒有相關上位法的行政許可規(guī)定，因此能力認定本身不具備行政許可的效力，而只能作為一種企業(yè)自愿的行為。截至2012年，北京有70余家社會化環(huán)境監(jiān)測機構，其中僅有20余家機構通過了北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機構的認定。由于管理辦法缺乏約束性，造成了社會化監(jiān)測機構的監(jiān)測規(guī)范無法得到有效保障。
相關的政策扶持力度不夠，社會化監(jiān)測機構的發(fā)展速度緩慢
2010年，《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》中將節(jié)能環(huán)保產業(yè)列為七大戰(zhàn)略性新興產業(yè)*，國務院出臺了《關于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)的意見》用于指導和推動節(jié)能環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。從國家到地方，紛紛出臺了一些相應的優(yōu)惠政策，但是這些優(yōu)惠政策多針對能源利用、環(huán)境保護等領域。相比較而言，側重環(huán)境監(jiān)測行業(yè)的有關優(yōu)惠政策略顯不足。由于環(huán)境監(jiān)測行業(yè)剛剛起步，又缺乏相應的政策扶持，導致社會化監(jiān)測機構的發(fā)展進程較緩，社會化監(jiān)測機構的工作能力沒有得到有效挖掘。
現有多數監(jiān)測機構的規(guī)模偏小，迫切需要培育大型監(jiān)測企業(yè)
目前整個監(jiān)測行業(yè)多以小型企業(yè)為主，大型偏少。根據中國環(huán)境保護產業(yè)協會環(huán)境監(jiān)測儀器專業(yè)委員會的統(tǒng)計，2013年國內總資產低于1億元的監(jiān)測企業(yè)數量占總量的比重高達65%，總資產高于10億元的大型企業(yè)僅有7家，占比僅為10%。
環(huán)境監(jiān)測信息的質量對于環(huán)境管理的工作有著至關重要的作用，這就要求社會化機構應具有良好的監(jiān)測能力并具備進一步發(fā)展的潛力，這對單一監(jiān)測機構的規(guī)模與能力提出了要求。然而，大多數從事監(jiān)測業(yè)務的小型企業(yè)受自身條件的制約，監(jiān)測質量與過程控制相對較差，技術研發(fā)能力相對較弱，其監(jiān)測能力與監(jiān)測質量僅能基本保障環(huán)境監(jiān)測要求不高的初級階段，而不能滿足未來我國環(huán)境監(jiān)測任務更多、監(jiān)測技術更高的要求。
未來應如何推進我國環(huán)境監(jiān)測社會化?
建立資質認證并加強人員培訓，以及專業(yè)的社會化環(huán)境監(jiān)測認證制度
規(guī)范社會化監(jiān)測機構對于加強環(huán)境監(jiān)測的管理具有重要意義。應強化對環(huán)境監(jiān)測社會化機構的資質認證效力，考慮到環(huán)境監(jiān)測任務的特殊性，在現有計量認證的基礎上，應建立專門的環(huán)境監(jiān)測社會化機構認證制度。建議由環(huán)保部門或專業(yè)的技術部門對相應環(huán)境監(jiān)測機構的資質進行認證和審查，對社會化監(jiān)測機構可承擔的監(jiān)測項目范圍、可監(jiān)測的污染物種類、資質認定有效期、退出機制等作出明確規(guī)定。通過嚴格規(guī)范準入條件，保障社會化監(jiān)測機構的監(jiān)測質量。
同時，強化對監(jiān)測人員的資質認證。美國環(huán)保署(EPA)及各州環(huán)保局早期忽視了對監(jiān)測人員技能的考核，后來逐漸意識到監(jiān)測工作的專業(yè)性和復雜性，要求所有環(huán)境監(jiān)測人員和檢查人員需培訓合格后才能上崗。對于我國社會化監(jiān)測而言，環(huán)保有關部門應加強對監(jiān)測人員的培訓、考核，所有從事社會化監(jiān)測的工作人員，必須考核通過后持證上崗。
加強行政監(jiān)管，保障環(huán)境監(jiān)測社會化的有序運轉
通過嚴格的監(jiān)管，推動環(huán)境監(jiān)測社會化工作的制度化、體系化、規(guī)范化。環(huán)保行政主管部門應強化對社會化監(jiān)測機構的監(jiān)管，會同相關部門共同出臺相關政策和管理辦法。在社會化監(jiān)測機構定期上報材料的基礎上，對機構的監(jiān)測水平與質量進行定期和不定期的檢查，并公示監(jiān)督檢查結果，加強監(jiān)管過程的信息公開與信用記錄制度。例如，對曾被投訴或舉報、有不良記錄等的監(jiān)測機構進行重點監(jiān)督檢查。同時強化責任追究制度，對監(jiān)測結果有誤、弄虛作假等被查證的違法行為進行嚴厲處罰，提高其違法成本，促進監(jiān)測企業(yè)自覺守法、規(guī)范其監(jiān)測行為。
推進現有監(jiān)測部門職能轉變，充分調動社會化機構的監(jiān)測能力
在美國，EPA直屬的實驗室和各區(qū)域部門實驗室主要負責開發(fā)、制定標準分析方法，推行質量保證/質量控制(QA/QC)計劃等。隨著社會化監(jiān)測服務的發(fā)展，我國政府環(huán)境監(jiān)測部門應加快職能轉變，從具體監(jiān)測工作的參與者轉變?yōu)楸O(jiān)測標準、方法的制定者與社會化監(jiān)測服務的監(jiān)管者。
具體地，我國現有政府環(huán)境監(jiān)測部門應從日漸繁重的監(jiān)測任務壓力中解脫出來，在行政許可的基礎上，逐步將社會力量可以承擔的監(jiān)測工作通過委托、采購等方式交由社會化監(jiān)測機構。在美國，EPA甚至委托社會化監(jiān)測機構對企業(yè)進行監(jiān)督性監(jiān)測，這大大地減輕了環(huán)保部門的人員壓力，同時也可以使監(jiān)督性監(jiān)測更有效率。政府環(huán)境監(jiān)測部門的主要職能則轉變?yōu)橹饕袚h(huán)境監(jiān)測公共服務的準入資質許可審查和日常監(jiān)管工作、對監(jiān)測技術人員進行業(yè)務考核、對社會環(huán)境監(jiān)測機構的業(yè)務水平進行評估，從而使社會化環(huán)境監(jiān)測機構成為在環(huán)保部門有效管理下的市場化運作部門。
落實政策引導和扶持力度，重點培育一批大型社會化監(jiān)測機構
針對環(huán)境監(jiān)測這一細分領域，應進一步完善財稅等相關優(yōu)惠政策，幫助社會化監(jiān)測機構成長，進行環(huán)境監(jiān)測服務市場培育。對符合條件的社會化監(jiān)測機構，提供資金支持，在dai款、上市融資等方面提供優(yōu)惠政策。2014年，國務院出臺《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，提出要通過加大財稅支持力度、創(chuàng)新金融服務模式等方式強化環(huán)境污染第三方治理領域的政策引導和支持。2015年，環(huán)保部發(fā)布《關于推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化的指導意見》，其中明確提出扶持社會環(huán)境監(jiān)測機構發(fā)展。這些政策的發(fā)布，對環(huán)境監(jiān)測服務社會化的未來發(fā)展具有良性引導作用，今后需要進一步將有關政策具體化、落地化。
考慮到環(huán)境監(jiān)測服務對監(jiān)測技術、監(jiān)測能力的要求，應重點扶持具有一定實力基礎、具備相應業(yè)務水平的大型社會化監(jiān)測機構，保證監(jiān)測數據的質量，并以其為核心，帶動產業(yè)的整體發(fā)展。例如,在現有空氣質量監(jiān)測、煙氣在線監(jiān)測等不同的監(jiān)測領域中，分別選取*較高的大型企業(yè)進行重點培育。同時，進一步標準化、規(guī)范化環(huán)境監(jiān)測服務市場，隨著政府環(huán)境監(jiān)測部門強化資質認證與行政監(jiān)管，能力較弱的小型企業(yè)將逐步被淘汰，為大型社會化監(jiān)測機構加速并購、**市場提供便利條件。
逐步有序開放社會化環(huán)境監(jiān)測服務市場
現階段，我國環(huán)境監(jiān)測社會化工作尚處于起步階段，馬上將所有環(huán)境監(jiān)測工作均進行社會化運作的條件還不具備。需要有序放開環(huán)境監(jiān)測業(yè)務領域，穩(wěn)步推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化工作的開展。目前，應著眼于排污單位污染源自行監(jiān)測、環(huán)評監(jiān)測等適合現在社會力量參與的服務性環(huán)境監(jiān)測業(yè)務;而對于關系到社會穩(wěn)定和人民生活的重要環(huán)境監(jiān)測環(huán)節(jié)，如環(huán)境質量監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件應急監(jiān)測等，還應由環(huán)保行政主管部門所屬的監(jiān)測機構承擔。未來，隨著社會化監(jiān)測制度趨于成熟，可以逐步將一些業(yè)務有序向社會環(huán)境監(jiān)測機構放開，推動我國環(huán)境監(jiān)測體系的不斷完善。
文/ 北京大學環(huán)境與工程學院副院長 王奇
[來源：北極星節(jié)能環(huán)保網]
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